广州市目前等待第二次审议的控烟条例草案从禁烟区域这个方面来讲并不算多么严格。条例草案区分了“禁止吸烟场所”与“部分区域禁止吸烟场所”，从条例内容来看“部分区域禁止吸烟场所”其实范围还是挺广的，就拿餐厅来说其实大部分的餐厅都是可以设吸烟区的。“禁止吸烟场所”也有明确的范围，办公室并不在禁止之列。虽然条例还规定了一个授权性条款，即授权广州市人民政府在条件成熟时可以把那些现在可以吸烟或部分区域可以吸烟的场所确定为禁止吸烟的场所，但至少就目前来说，这个条例还并不是所谓的“室内工作场所和公共场所全面禁烟”。

    《广州市控烟条例（草案）》的这样一种规定其实还没有达到世界卫生组织的要求。已在我国生效的《烟草控制框架公约》要求“防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所，适当时包括其他公共场所接触烟草烟雾”，而这种防止应当是100%无烟环境，即完全禁止吸烟而不得采用设吸烟区、吸烟室等方式。而据北京市吸烟与健康协会副秘书长崔小波介绍，《北京市公共场所禁止吸烟的规定》已经修订并有望在2010年获得市人大常委会审议通过，该规定拟将所有室内公共场所均划入禁烟范围，公民在禁烟场所吸烟将可能遭受重罚。这意味着除了家庭居室公民将不能在其他任何室内场所吸烟。

    《烟草控制框架公约》所要求的、北京市拟规定的才是真正的“室内工作场所和公共场所全面禁烟”。这样的全面禁烟可行不可行呢？从目前来看，要让全面禁烟行得通，宣传与教育方面要做的功课还很多。在公共场所，没有严格的自律禁烟会很难。英国女王的一部记录片讲过她与邓小平会谈时的一个细节，细心的女王在会谈中察觉到了什么，她想起邓小平有吸烟的习惯，于是她提议这位领导人在她面前可以吸烟。记录片用这个细节来展现女王的善解人意。其实这样的善解人意大多数国人都不缺乏。在办公室、在酒宴桌，当有人摸出香烟表示歉意时，大多数人都能理解和接受，于是就有了浓浓的人情昧。法律的遵守固然要以强制力为后盾，但民意的支持是法律正当性的来源，守法义务的自愿履行才是减少执法成本、提高法律实效的正途。

    采用处罚的方法也存在着一些实际的问题。法律要获得良好的执行，执法成本不能太高，否则只能运动式执法而不能长久。《广州市控烟条例（草案）》采用了双罚制，即吸烟者与公共场所的经营者或管理者双罚，但实际上是把板子打在公共场所的经营者或管理者身上，一般的吸烟者都不大可能真正受到处罚。广州市爱卫会办公室是委托城管综合执法队来对吸烟行为行使劝阻、制止和处罚权，城管执法人员要先对吸烟行为予以劝阻、制止，只有经劝阻、制止无效者才可以处以罚款，而大多数人在城管执法人员的劝阻、制止面前都会服从，也就避免了处罚。但公共场所的经营者或管理者作为该场所禁烟的第一责任人如果不能有效地对吸烟行为予以劝阻、制止或令吸烟者离开该场所，执法部门可对经营者或管理者予以警告并责令限期改正，逾期不能改正的要处以1000元至5000元的罚款。也就是说逾期之后这些场所如果有了吸烟行为被城管执法人员发现，则吸烟者未必需要处罚，但这些场所的经营者或管理者则是必罚。为避免处罚，经营者或管理者要积极劝阻、制止吸烟或令吸烟者离开该场所，当劝阻劝离无效时只能向城管执法部门举报。问题是，如果经营者或管理者向城管执法部门举报了吸烟行为，那么经营者或管理者是不是就免除了责任呢？如果不能免除的话，那经营者或管理者是不是有权采取行动包括人身接触来强制吸烟者呢？如果经营者或管理者举报了就可以免除责任的话，则经营者或管理者就可以把举报作为规避处罚的一个方法，那城管执法需要多大的执法成本来执行这个控烟条例呢？另外，举报人是否需要实名？经营者或管理者举报是否需要提供被举报者实名？处罚带出来的问题真是不一而足。

    《广州市控烟条例（草案）》有一个特殊规定是禁止香烟销售者向呈明显怀孕状况的妇女出售香烟，这个规定尽管给香烟销售者增加了辨别孕妇的负担，但由于只限于呈“明显怀孕状况”的孕妇，故执法如果从宽而不从严的话，给香烟销售者增加的负担就并不重。但如果执法从严了怎么办呢？判断是否呈“明显怀孕状况”毕竟还是一个主观行为，再说你看她明显怀孕了她却说是特殊体态怎么办呢？另外，既然禁止卖烟给呈“明显怀孕状况”的孕妇，那孕妇能不能卖烟或从事香烟经营呢？既然可以禁止卖烟给孕妇，那是不是也应该禁止卖酒给孕妇呢？孕妇是成年人，这种规定难免有侵犯孕妇自由的嫌疑。

    控烟的确不是一件十分简单的事，在处罚之外政府应该做的还有很多。例如《烟草控制框架公约》要求烟草制品的任何外部包装和标签上的健康警语及其他适宜信息应该大而明确、醒目、清晰，宜占据主要可见部分的50%或以上但不应少于30%。还有烟草企业以慈善、赞助等方式违规发布烟草广告甚至赞助并命名希望小学。这些都是政府在出台严格控烟条例的同时或之前就应该做足的功课。

作者为中国人民大学博士后研究人员